Peradilan Administrasi Negara: Sebuah Pengantar (1)

Apa yang terlintas dibenak anda ketika mendengar kata “administrasi”? Bisa jadi segala sesuatu yang berkaitan dengan catat-mencatat, surat-menyurat, serta pembukuan, yang mungkin membosankan. Anda benar. Itu lingkup administrasi pada bentuk yang sederhana. Pada bentuk yang kompleks administrasi adalah segala usaha pengorganisasian pekerjaan agar mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Jadi, administrasi tidak sekedar surat menyurat atau pembukuan saja, tapi juga segala tindakan, proses maupun hasil. Kata administrasi sendiri berasal dari bahasa Latin, administrare, yang berarti mengatur urusan sebagai penugasan dari orang lain.[1] Jika ditambahkan kata negara dibelakang administrasi maka, maknanya menjadi lebih spesifik, yakni segala hal yang berkaitan dengan suatu fungsi atau tugas yang berkaitan dengan urusan pemerintahan. Terlihat definisi tersebut masih terlalu abstrak. Bukan sebuah hal yang mudah untuk mendefinisikan administrasi negara. Setidaknya Shafritz dan Russel perlu empat sudut pandang untuk mendefinisikan administrasi negara.

Secara politik, administrasi negara merupakan segala sesuatu yang dikerjakan pemerintah baik langsung maupun tidak langsung, sebagai suatu tahapan siklus pembuatan kebijakan publik, implementasi kebijakan, dan kegiatan yang dilakukan secara kolektif karena tidak dapat dikerjakan secara individu.
Secara hukum, administrasi negara adalah penerapan hukum, sebagai regulasi, sebagai pemberian sesuatu dari penguasa kepada rakyatnya.
Secara manajemen, administrasi negara adalah fungsi eksekutif dalam pemerintahan, sebagai bentuk spesialisasi dalam manajemen.
Secara okupasional, administrasi negara merupakan segala bentuk pekerjaan/jabatan mulai dari tukang sapu sampai pemimpin di sektor publik.[2]
Dari awal tulisan ini, saya menggunakan istilah Administrasi Negara ketimbang Tata Usaha Negara. Saya berharap hal ini tidak membingungkan pembaca. Karena tidak ada perbedaan yang mendasar antara Administrasi Negara dan Tata Usaha Negara. Setidaknya, Indroharto berpendapat demikian dan Pasal 144 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara menyatakan bahwa Pengadilan Tata Usaha Negara dapat pula disebut sebagai Pengadilan Administrasi Negara.[3] Dan juga dalam pertemuan pengajar Hukum Administrasi Negara se-Indonesia di Cibulan tanggal 26-28 Maret 1973, disepakati bahwa istilah Administrasi Negara sebaiknya dipakai, dengan alasan bahwa istilah Administrasi Negara merupakan istilah yang luas pengertiannya. Istilah Administrasi Negara dipandang lebih mencerminkan fungsi negara modern ketimbang istilah sejenis seperti Tata Usaha Negara maupun Tata Pemerintahan.

Jadi, administrasi negara berbicara mengenai bagaimana pemerintahan dijalankan. Pemerintahan dijalankan oleh badan-badan publik demi mencapai tujuan negara. Apa saja tujuan negara Republik Indonesia? Dari apa yang disebutkan dalam pembukaan UUD 1945, maka tujuan negara adalah (1) Membentuk suatu pemerintahan Negara Republika Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia. (2) Memajukan kesejahteraan umum / bersama (3) Mencerdaskan kehidupan bangsa (4) Ikut berperan aktif dan ikut serta dalam melaksanakan ketertiban dunia yang berlandaskan kemerdekaan, perdamaian abadi dan kedilan sosial. Tentu keempat hal tersebut bisa bersifat umum dan bisa dijabarkan ke banyak hal.

Sekarang bagaimana jika Pemerintah/penguasa dalam menjalankan kekuasaannya dianggap menyimpang dari tujuan negara atau melanggar hak masyarakat. Saat ini setidaknya, ada dua cara, yang pertama dengan mengajukan gugatan perdata (onrechtmatige overheidsdaad) ke Pengadilan Negeri dan gugatan ke Pengadilan Administrasi Negara. Gugatan yang diajukan ke Pengadilan Administrasi Negara, merupakan sengketa yang timbul antara orang atau badan hukum perdata dengan pejabat/badan administrasi negara atas suatu penetapan tertulis yang bersifat konkrit, individual, final, yang berdasarkan peraturan perundang-undangan dan menimbulkan akibat hukum. Banyaknya unsur dari keputusan administrasi yang dapat digugat di Pengadilan Administrasi Negara, menggambarkan kewenangan Pengadilan Administrasi Negara yang terbatas. Kedepan memang sudah ada usulan dalam RUU Administrasi Pemerintahan, yang akan mengatur segala tindakan faktual pemerintah yang merugikan masyarakat baik bersifat materiil maupun imateriil menjadi kewenangan Pengadilan Administrasi Negara.

Keberadaan Pengadilan Administrasi Negara merupakan tonggak yang menjadi tumpuan harapan masyarakat dari penyalahgunaan kekuasaan atau perbuatan sewenang-wenang oleh Penguasa (absence of arbitrary power). Karena kekuasaan selalu memiliki potensi untuk disalahgunakan, sebagaimana dilukiskan Lord Acton (1834-1902), power tends to corrupt and absolute power corrupt absolutely. Sehingga segala tindakan pemerintahan harus berjalan sesuai aturan hukum. Hal ini juga ditegaskan dalam unsur negara hukum menurut Friedrich Julius Stahl yang antara lain: (a) pengakuan dan perlindungan terhadap hak asasi manusia; (b) pemisahan dan pembagian kekuasaan negara (trias politica); (c) pemerintah yang berdasarkan undang-undang (wetmatig bestuur); (d) adanya Peradilan Administrasi Negara (PTUN). Stahl sendiri berpendapat bahwa keberadaan Peradilan Administrasi Negara dalam sebuah negara hukum adalah mutlak.[4]

Pengadilan Administrasi Negara melakukan perlindungan terhadap hak masyarakat melalui judicial review terhadap tindakan beschikking (mengeluarkan keputusan) Pemerintah.[5] Judicial review ini dilakukan Hakim Pengadilan Administrasi Negara terhadap tindakan beschikking Pemerintah yang:

(a) Bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;

(b) Bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik[6]

Sehingga, eksistensi Peradilan Administrasi Negara merupakan bentuk kontrol yudisial terhadap tindakan kepemerintahan. Sebagaimana dinyatakan Hakim John Marshall dalam putusan Marbury v. Madison, 1803, It is emphatically the province and duty of the judicial department to say what the law is . . . If two laws conflict with each other, the courts must decide on the operation of each. . . . This is of the very essence of judicial duty.[7]

Oleh karena itu melalui tulisan ini, saya bermaksud untuk bersama dengan pembaca mengenali Peradilan Administrasi Negara. Pada bagian pertama dan kedua nantinya saya akan mencoba menguraikan proses beracara di Peradilan Administrasi Negara. Tanggapan dari pembaca sekalian tentu merupakan sebuah hal yang saya harapkan.

Pengajuan Gugatan ke Pengadilan Administrasi Negara (PTUN)

Dalam Pasal 55 UU No. 5 Tahun 1986 jo UU No. 9 Tahun 2004 disebutkan bahwa gugatan dapat diajukan hanya dalam tenggang waktu sembilan puluh hari terhitung sejak saat diterimanya atau diumumkannya Keputusan Badan atau Pejabat tata usaha negara yang digugat. Dalam Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) Nomor 2 Tahun 1991 dinyatakan bahwa bagi mereka yang tidak dituju oleh suatu Keputusan tata usaha negara, yang merasa kepentingannya dirugikan maka tenggang waktu sebagaimana dimaksud dalam Pasal 55 dihitung secara kasuistis sejak saat ia merasa kepentingannya dirugikan oleh Keputusan tata usaha negara yang bersangkutan.

Pengajuan gugatan dilakukan ke Kepaniteraan Muda Perkara untuk dilakukan penelitian administrasi. Penelitian administrasi dilakukan untuk memeriksa administratif gugatan dan memberikan nomor perkara setelah membayar uang panjar perkara. Apa saja yang diperiksa dalam penelitian administratif? Berkas kelengkapan pengajuan perkara adalah sebagai berikut:

Surat gugatan atau surat gugatan perlawanan.
Surat kuasa khusus dari Penggugat kepada kuasa hukumnya (bila Penggugat menguasakan kepada kuasa hukum).
Fotocopy kartu advokat kuasa hukum yang bersangkutan.
Fotocopy surat Keputusan yang menjadi obyek sengketa, kecuali apabila obyek sengketa berupa Keputusan fiktif-negatif atau apabila obyek sengketa tidak dikuasai oleh Penggugat.
Proses Dismissal

Setelah lolos Penelitian Administrasi, Ketua akan melakukan proses dismissal, yakni prosses untuk meneliti apakah gugatan yang diajukan Penggugat layak untuk diterima atau tidak. proses Dismissal, dilakukan secara singkat dalam rapat permusyawaratan oleh ketua dan ketua dapat menunjuk seorang hakim sebagai reporteur (raportir). Dalam Prosedur Dismissal Ketua Pengadilan berwenang memanggil dan mendengar keterangan para pihak sebelum menentukan penetapan disimisal apabila dipandang perlu. Ketua Pengadilan berwenang memutuskan dengan suatu penetapan yang dilengkapi dengan pertimbangan-pertimbangan bahwa gugatan yang diajukan itu dinyatakan tidak diterima atau tidak berdasar, dalam hal :

Pokok gugatan tersebut nyata-nyata tidak termasuk dalam wewenang Pengadilan.
Syarat-syarat gugatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 56 tidak dipenuhi oleh Penggugat sekalipun ia telah diberitahu dan diperingatkan.
Gugatan tersebut tidak didasarkan pada alasan-alasan yang layak.
Apa yang dituntut dalam gugatan sebenarnya sudah terpenuhi oleh Keputusan TUN yang digugat.
Gugatan diajukan sebelum waktunya atau telah lewat waktunya.[8]
Satu hal yang perlu dicermati, bahwa proses dismissal ini bukan merupakan sidang yang terbuka untuk umum, kecuali pembacaan penetapannya. Hal ini merupakan proses pemeriksaan yang dilakukan Ketua, yang bahkan pemanggilan terhadap para pihaknya, jika dianggap perlu, dapat dilakukan di ruangan Ketua. Terhadap penetapan dismissal dapat diajukan perlawanan kepada Pengadilan dalam tenggang waktu 14 (empat belas) hari setelah diucapkan. Proses perlawanan dilakukan secara singkat, serta setidak-tidaknya Penggugat/Pelawan maupun Tergugat/Terlawan didengar dalam persidangan tersebut.[9]

Pemeriksaan Persiapan

Ada keunikan tersendiri dalam beracara di Pengadilan Administrasi Negara, yakni adanya suatu tahapan yang membantu Penggugat untuk bisa lebih mematangkan gugatannya menghadapi Tergugat, yang disebut Pemeriksaan Persiapan. Lain halnya seperti pada perkara perdata, pihak yang bersengketa di Pengadilan Administrasi Negara tidak memiliki kedudukan yang setara, orang (sekelompok orang) atau badan hukum perdata melawan Pejabat/Badan Pemerintahan. Oleh karena itu dalam Pemeriksaan Persiapan, Majelis Hakim memanggil penggugat untuk diberikan saran perbaikan dalam menyempurnakan gugatan. Wewenang Majelis Hakim ini juga bertujuan untuk mengimbangi dan mengatasi kesulitan seseorang sebagai Penggugat dalam mendapatkan informasi atau data yang diperlukan dari Pejabat/Badan Pemerintahan. Mekanisme semacam ini juga diadopsi di Mahkamah Konstitusi dengan nama Sidang Panel.

Tergugat juga turut dipanggil dalam tahapan Pemeriksaan Persiapan ini untuk dimintai keterangan. Pemeriksaan Persiapan dilakukan di ruangan musyawarah dalam sidang tertutup untuk umum, tidak harus di ruangan sidang, bahkan dapat pula dilakukan di dalam kamar kerja Hakim tanpa toga.[10] Pemeriksaan persiapan dapat pula dilakukan oleh Hakim anggota yang ditunjuk oleh Ketua Majelis sesuai dengan kebijaksanaan yang ditetapkan oleh Ketua Majelis. Yang perlu dicermati bahwa tahapan Pemeriksaan Persiapan ini hanya dilakukan terhadap perkara dengan acara biasa. Jika Penggugat meminta perkara di periksa dengan acara cepat maka setelah ditunjuk Hakim tunggal, langsung para pihak dipanggil untuk persidangan.

[1] Philipus M. Hadjon, dkk. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, (Yogyakarta: Gadjah Mada Press, 1993) hlm. 7

[2] E. W. Russell dan Jay M. Shafritz, Introducing Public Administration, (London: Longman Pub. Group, 2010)

[3] Indroharto, Usaha Memahami Undang-Undang Tentana Peradilan Tata Usaha Negara, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan) hlm. 27

[4] Koentjoro Poerbopranoto, Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan Peradilan Administrasi Negara, (Bandung: Alumni, 1982) hlm. 85

[5] Berdasarkan Black’s Law Dictionary, judicial review merupakan “A court’s power to review the actions of other branches or levels of government; esp. the courts’ power to invalidate legislative and executive actions as being unconstitutional.”

[6] Pasal 53 ayat (2) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara jo. Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara

[7] Perkara “Marbury Vs Madison” tahun 1803 menjadi yurispudensi yang dikeluarkan oleh US Supreme Court, yang menyatakan antara lain bahwa pengadilan berwenang menguji dan membatalkan undang-undang yang bertentangan dengan konstitusi. Perkara ini menjadi preseden baru dalam sejarah Amerika dan pengaruhnya meluas dalam pemikiran dan praktik judicial review di banyak negara. Putusan itu juga memberikan batasan yang tegas antara kekuasaan eksekutif dan yudikatif di Amerika Serikat.

[8] Pasal 62 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara

[9] Berdasarkan Surat Mahkamah Agung RI No. 224/Td.TUN/X/1993 tanggal 14 Oktober 1993

[10] Soemaryono dan Anna Erliyana, Tuntunan Praktek Beracara di Pengadilan Tata Usaha Negara, (Jakarta: PT. Primamedia Pustaka) hlm. 43

Share this post:

Recent Posts

Leave a Comment