Persetujuan Bersama Antara Presiden dan DPR dalam Pembentukan Undang-Undang

I am not the one of the number if there any such, who think the Constitution lately adopted a faultless work.

(James Madison)

Undang-Undang adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dengan persetujuan bersama Presiden. Definisi yang dijabarkan oleh Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan tersebut, menggambarkan bahwa DPR memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang secara kondisional, dengan persetujuan bersama Presiden. Hal ini menjadi penting untuk digarisbawahi mengingat ada ketentuan dalam Pasal 20 ayat (5) UUD 1945:

Apabila RUU yang sudah disetujui bersama tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu paling lambat 30 (tiga puluh) hari sejak RUU tersebut disetujui bersama, RUU tersebut sah menjadi Undang-Undang dan wajib diundangkan.

Rumusan pasal tersebut, menyatakan dengan lugas bahwa kekuasaan legislasi DPR dapat dijalankan, tanpa pengesahan Presiden. Pengesahan Presiden dituangkan dalam bentuk tandatangan pada akhir naskah Undang-Undang. Namun, Penulis mengamati setidaknya ada beberapa Undang-Undang yang tidak ditandatangani Presiden, Undang-Undang tersebut antara lain Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2003 tentang Advokat, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran, dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2002 tentang Pembentukan Provinsi Kepulauan Riau.[1] Ketidaklaziman praktik ketatanegaraan ini baru muncul di zaman pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputri. Sepanjang sejarah ketatanegaraan RI tidak pernah terjadi lahirnya sebuah Undang-Undang tanpa ditandatangani Presiden.

Menarik bukan? Tanpa perlu pengesahan Presiden maka sebuah rancangan Undang-Undang bisa saja disahkan. Lantas, untuk apa keberadaan pasal 20 ayat (2) yang menyatakan

Setiap rancangan undang-undang dibahas bersama DPR dan Presiden untuk memperoleh persetujuan bersama.

Mari kita ulas permasalahan ini. Frasa “Persetujuan bersama” di sini berarti bahwa antara DPR dan Presiden (menteri yang mewakili) menyetujui rancangan undang-undang yang sedang dibahas. Baik DPR maupun Presiden (menteri yang mewakili) keduanya harus setuju, tidak bisa yang setuju hanya salah satu saja, DPR saja atau Pemerintah saja. Dengan demikian, “persetujuan bersama” di sini mutlak sifatnya dan tidak bisa ditawar-tawar lagi. Namun hal ini dimentahkan Pasal 20 ayat (5) yang seolah menyatakan bahwa sebuah rancangan undang-undang bisa diundangkan tanpa perlu mendapatkan pengesahan Presiden.

Apakah persetujuan bersama dengan pengesahan merupakan dua hal yang berbeda? Ya. Persetujuan bersama dicapai saat disahkannya rancangan undang-undang tersebut dalam Rapat Paripurna DPR. Sedangkan pengesahan merupakan tindakan administratif Presiden dengan membubuhkan tanda tangan diatas kertas berkop kepresidenan yang berisi rancangan Undang-Undang yang telah disepakati dalam rapat Paripurna. Namun, dua hal ini berkaitan dan tidak lazim jika dilakukan berlawanan. Suatu hal yang telah disetujui Presiden maka, sudah sepatutnya Presiden turut mensahkan.

Apa sebenarnya yang menjadi masalah ketika sebuah undang-undang tidak ditandatangani/disahkan oleh Presiden? Secara yuridis hal itu dibenarkan. Namun ada hal teknis yang menimbulkan kerancuan. Jika dicermati, pada struktur pembukaan Undang-Undang, kalimat pembuka yang muncul adalah, “Dengan Rahmat Tuhan Yang Maha Esa, Presiden Republik Indonesia, Menimbang..dst” dibawah konsideran maka akan dijumpai diktum “Dengan Persetujuan Bersama Dewan Perwakilan Rakyat Dan Presiden Republik Indonesia Memutuskan..dst” diktum tersebut semakin rancu manakala undang-undang yang dimaksud dicetak dalam kop resmi negara namun tidak ditandatangani oleh Presiden. Yang lebih janggal lagi, pada akhir naskah Undang-Undang, terdapat kalimat, “Agar setiap orang mengetahuinya, memerintahkan pengundangan Undang-Undang ini dengan penempatannya dalam Lembaran Negara Republik Indonesia.” Siapa yang memerintahkan Menteri Sekretaris Negara atau Menteri Hukum dan HAM untuk mengundangkan Undang-Undang yang dimaksud, jika Undang-Undang tersebut tidak ditandatangani Presiden?

Undang-undang merupakan dokumen resmi negara yang dibuat diatas kertas dengan berkepala surat Presiden Republik Indonesia. Dari sudut administrasi negara, dokumen negara yang tidak ditandatangani oleh pejabat yang berwenang adalah tidak sah dan belum mempunyai kekuatan mengikat umum.[2] Jika kita cermati bahwa undang-undang dicetak dalam kop/kepala surat kepresidenan.[3] Artinya, naskah yang tertera dalam dokumen tersebut, secara administrasi negara, harus ditandatangani Presiden jika ingin memiliki kekuatan berlaku. Konstruksi hukum Pasal 20 ayat (5) UUD 1945 memperlihatkan sebuah konsep yang mencampuradukkan Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara. Dapat dipahami rumusan UUD tersebut penuh dengan substansi kontroversial dan nuansa kepentingan politik sektoral sesaat, yang ingin memperlihatkan dominasi parlemen.[4]

Dengan melihat pada kondisi diatas, maka dapat pula dikatakan bahwa pembentukan undang undang yang tidak ditandatangani Presiden tidak memenuhi aspek formil pembentukan undang undang. Pasal 1 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, menyatakan bahwa pengesahan merupakan bagian dari proses pembentukan peraturan perundang undangan. Untuk tingkatan undang-undang maka pengesahan dilakukan oleh Presiden. Rancangan undang undang disahkan oleh Presiden dengan membubuhkan tandatangan dalam jangka waktu 30 hari. Pertanyaan kemudian timbul, untuk apa ada tahapan pengesahan jika pada nantinya pengesahan tidak menjadi syarat yang mutlak dalam pengundangan sebuah Undang-Undang. Menurut hemat penulis, Undang-Undang yang diundangkan tanpa adanya pengesahan atau tanda tangan dari Presiden dapat diajukan pembatalannya ke Mahkamah Konstitusi (MK). MK dalam menguji UU tidak hanya meninjau dari segi hukum materiil, namun juga hukum formilnya. Setiap UU yang proses pembuatannya tidak sesuai dengan hukum dapat diajukan pembatalannya ke MK. Termasuk dalam kategori UU yang menyalahi hukum formil yang antara lain, UU yang diundangkan tanpa pengesahan atau tanda tangan dari presiden.

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan mencoba memperbaiki ketidaklaziman ini melalui pasal 73 ayat (2) dan (3),

(2) Dalam hal Rancangan Undang-Undang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) tidak ditandatangani oleh Presiden dalam waktu paling lama 30 (tiga puluh) hari terhitung sejak Rancangan Undang-Undang tersebut disetujui bersama, Rancangan Undang-Undang tersebut sah menjadi Undang-Undang dan wajib diundangkan.

(3) Dalam hal sahnya Rancangan Undang-Undang sebagaimana dimaksud pada ayat (2), kalimat pengesahannya berbunyi: Undang-Undang ini dinyatakan sah berdasarkan ketentuan Pasal 20 ayat (5) UUD RI Tahun 1945.

Terlihat bahwa Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 hanya melegitimasi kekeliruan yang ada tanpa menyentuh akar permasalahan.

Kesimpulan

Dari uraian sederhana diatas, penulis hanya ingin menyampaikan sedikit permasalahan proses pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia. Penulis menilai bahwa undang undang yang tidak ditandatangani/disahkan oleh Presiden memiliki kecacatan yuridis, walaupun hal tersebut diperbolehkan. Oleh sebab itu, penulis mengusulkan beberapa opsi terhadap keadaan yang sudah ada. Opsi yang pertama, jika kondisi yang sekarang tetap dipertahankan, maka Undang-Undang perlu dituangkan menjadi produk legislatif (legislative act). Hal ini membawa dampak pada tidak dibutuhkannya pengesahan Presiden. Hal ini sebenarnya sejalan dengan pasal 20 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa DPR memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang. Namun dalam pembahasan RUU tetap diperlukan persetujuan bersama antara Pemerintah dan DPR. Penulis menyadari bahwa opsi ini akan mengarahkan pada sistem pemisahan kekuasaan yang semakin tegas. Namun perlu juga disadari bahwa kondisi ketatanegaraan yang ada sekarang memang sudah mengarah kesana.

Opsi yang kedua adalah melakukan revisi terhadap pasal 20 ayat (5) UUD 1945. Perlu ada mekanisme yang menjamin hak Presiden untuk “menolak” sebuah RUU untuk diundangkan. Dengan mengembalikan RUU tersebut kepada DPR untuk dilakukan pembahasan ulang terhadap permasalahan yang tidak disepakati Presiden. Jika dicermati, hak Presiden untuk tidak menandatangani adalah bentuk veto khas Indonesia, dengan mengadopsi mekanisme veto di Amerika Serikat tentunya. Namun, penulis menyangsikan hal ini karena pada dasarnya hak Presiden untuk tidak menandatangani RUU tidak membawa implikasi yuridis, karena pada akhirnya RUU tersebut akan diundangkan, dengan atau tanpa pengesahan Presiden. Hak veto Presiden yang berupa penolakan menandatangani RUU, idealnya berakibat pada tidak dapat diundangkannya RUU tersebut.

Sekian buah pemikiran yang singkat dan sederhana dari penulis, semoga bermanfaat.

[1] Layaknya pembentukan proses pembentukan Undang-Undang lain, maka pembentukan Undang-Undang tersebut tidak terlepas dari polemik. Jika diteliti ke belakang, pada empat undang-undang yang tidak mendapat pengesahan, akan terlihat Presiden mencari aman. Pengundangan Undang-Undang Penyiaran telah terjadi resistensi cukup keras yang dilakukan sebagian besar masyarakat penyiaran karena dianggap kurang demokratis. Undang-Undang Pembentukan Provinsi Kepulauan Riau memicu terjadinya pro-kontra antar masyarakat Riau sendiri. Pengundangan Undang-Undang Advokat juga terjadi perdebatan panjang mengenai isu sarjana Syariah yang diperbolehkan menjadi advokat. Demikian pula Undang-Undang Keuangan Negara yang terjadi benturan kepentingan antar-intern lembaga pemerintah dan lembaga negara, dalam hal kewenangan tentunya.

[2] Arifin P. Soeria Atmadja, Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum: Teori, Praktik, dan Kritik, (Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum UI, 2005) hal. 72.

[3] Menarik bahwa tidak setiap negara undang undang dicetak dengan kepala surat kepresidenan. Hal ini banyak dipengaruhi pula dengan latar belakang historis ketatanegaraan negara tersebut. Di Amerika Serikat perumusan undang-undang dinyatakan sebagai produk legislatif yang dituangkan dalam kepala surat Congress of The United States of America. Lihat Jimly Asshddiqie, Perihal Undang Undang, (Jakarta: Konstitusi Press, 2006), hal. 174.

[4] Arifin P. Soeria Atmadja, op. cit., hal 73

Share this post:

Recent Posts

Leave a Comment